對美國會工作的外交迷思

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對美國會工作的外交迷思
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(美聯社)

美國參議院外委會醞釀多時的《臺灣政策法》,原本內容嚴重跨越美中關係「紅線」,各界預期將掀起另一波大浪。結果在各方角力的斡旋之下,日前修正通過。雖然表面上一場「完美風暴」就像日前臺風一樣,暫時過去,但是臺灣再度捲入美中之間的颱風季節裡,下一波暴風圈不知何時再來。

《臺灣政策法》兩度延審,顯示美國國會內部未達成共識,而且美國行政部門唯恐該案影響「拜習會」,尤表關切。月前美國副國務卿雪蔓約見中國駐美大使秦剛「預告」此事。陸方自然不悅,威脅將予「攤牌」。其後美國國安顧問蘇利文及媒體發出警告;前副國務卿阿米塔吉也呼籲美國應着重對臺實質幫助,而非「象徵作爲」。在此風暴前夕,我外交部竟將該法案譽之爲「旗艦級挺臺法案」,表示「歡迎與感謝」,渾然不知其中對於臺灣可能帶來的兇險。

如今該法案初審通過,後續過程仍充滿不可預知的變數。然其顯示的背後意義,則是我政府當前對美「國會遊說」已窄化爲「民進黨黨意與臺獨目標」。臺灣人民的生計安危與永續發展,甚至於美國的外交利益,似乎不在考量之中。

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臺灣囿於缺乏邦交,不能公開直接地與各國行政首長交流,只好藉助於限制較少、易於操作的國會聯繫,這是無奈的現實。但外交事務方面,國會議員大多扮演「邊際功能」的角色。臺灣苦命外交的基本面仍當「以行政部門爲主、以國會議員爲輔」。

不幸的是,我對美外交已「不對稱地」偏重國會聯繫。美國行政部門在高唱美臺關係「堅若磐石」後,對於「印太經濟架構」及「晶片四方聯盟」等臺灣關切的實質需求先後回絕,態度果然堅若磐石,蔡政府被迫轉向國會取暖。然而即使國會工作也流於炒作敏感議題,諸如《臺灣旅行法》與《臺灣保證法》等,都是華而不實的「國會意見」,毫無行政拘束力。

1979年臺美斷交,我對美國國會工作達到高峰。當時親臺國會大咖,諸如參議員高華德、赫姆斯與麥肯等人,俱爲美國股肱重臣。我們對美國會工作發揮了期待的效果,最具代表性的範例就是《臺灣關係法》的通過與李登輝的訪美康乃爾大學之行。

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當時還有一個重要背景:冷戰時代美國行政部門常在重大棘手的國際事務上與國會「唱雙簧」,彼此有默契地扮演「Good guy/Bad guy」角色。而且大陸尚未崛起,反制力量有限。相對地,臺灣榮居亞洲「四小龍」,較有財力餘裕支撐國會聯繫的相關工作。

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如今這個場景全變了。首先,21世紀以還,美國行政部門在外交事務上的權力高漲,國會制衡的角色漸趨式微。試問:小布希捏造理由攻打伊拉克、川普脫羣排歐、拜登貿然撤軍阿富汗,這幾件讓美國顏面無光的事,國會可曾有效地預防或制止?

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美國會議員在國際事務方面大多鷹派。臺灣在民進黨執政後國勢日頹、財力困窘,我們的國會工作必須慎選目標、量力而爲。《臺灣政策法》的主要提案人日前訪臺,曾就晶片與華航購機等案遊說我方,其間是否有利益交換,不得而知。但後續協商,除了美中磨合以外,涉及美國行政與立法部門、甚至兩黨間的角力,都是期中選舉的Sideshow。臺灣涉入其中,是否明智?

臺灣對美國會工作具有深遠的歷史背景與莊嚴的國安意義,是一項需要謀略與智慧的外交工程。如今美中臺關係迥異以往,我們期待「國會工作2.0甚至3.0」的出現,確保神聖的外交大業不受任何政黨的挾持。(作者爲前大使、國立清華大學副教授)